观察:悄悄崛起的“百强镇”及镇改市趋势

发表时间:2021-12-28 16:38

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“百强县”被人们关注并谈论多年,像昆山、江阴、晋江、义乌等县级市更是为大众所熟知。随着新型城镇化的推进,一批实力出众的“百强镇”崭露头角,并引发下沉市场一个新的趋势:镇改市!

9月,竞争力智库、中国经济导报社和北京中新城市规划设计研究院等机构联合发布了《中国乡镇综合竞争力报告2020》,百强镇主要集中在我国东部地区:江苏36个、广东32个、浙江13个、山东7个、福建4个、河北4个、河南1个、贵州1个、湖南1个、江西1个。

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2020年百强镇名单
“百强镇”有多强?2020年,排名第100的慈溪市周巷镇有规上企业166家,GDP128.5亿元、工业总产值439亿元,比肩不少县级城市规模;而排名第2的佛山南海狮山镇GDP有1118.6亿,相当于中西部地级市的规模,“七普”常住人口95.53万,城区人口规模也超过一般地级市。
显然,这些镇虽然保留着乡镇之名,但实际上已和城市没有太大区别。目前,我国正在推进“特大镇设市”,浙江温州龙港在2019年8月正式撤镇设市,拉开了中国新型城镇化的“镇改市”篇章。
为何说“特大镇设市”有必要?
先看大背景:
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数据来源:国家统计局
2020年的“七普”数据显示,我国常住人口城镇化率63.89%,但户籍人口城镇化率为45.4%,即有4.93亿人处在“人户分离(工作生活在城镇(市)户口在农村)”状态,相当于有34.90%人处于“半城镇化”。处在“半城镇化”的人,生活和工作在城市,但难以平等享受城镇(市)的医疗、子女教育、养老等社会公共服务和福利。
实际上,对于发展不平衡不充分问题,我国很早便出台落实了实现城乡基础设施一体化与公共服务均等化政策:
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新型城镇化以往政策

2013年我国城镇化为53.7%,人户分离占比18.0%。但经济的发展加剧着人口流动,尤其是经济发达的东部地区,“七普”的人口比重继续上升2.15%,远高于中西部地区,其中人口增长最多的4个省份依次为:广东、江苏、浙江、山东。它们恰恰是百强镇占比最多的4个省份,共占88%。
2020年,京津冀、长三角、珠三角三大城市群以5.12%的面积,集聚了25.43%的人口,创造了37.73%的财富。这三大城市群,已经开始了产业向周边扩散的过程,即随着工业化进程的逆都市化:工业企业离开核心城市核心城区,在周边进行布局,这也会带动消费的逆都市化和住宅的郊区化,包括外来人口落户在周边的小城市、小城镇。
而百强镇基本处在特大城市的周边地区,相当于城市协调推进的排头兵,是大力推进都市圈同城化建设、提升中心城市能级与核心竞争力的最重要区域,但这时最突出的矛盾或者说问题也就来了!
行政壁垒:城镇发展需要自主能动性,百强镇容纳或者说承接着大量人口,医疗、教育、住房等也必须配套跟上,但我国的行政管理权限按中央、省、地(市)、县(市)和乡(镇)五个等级分配,各级之间受到严格的管理约束。镇的行政权力最弱,无论是城市建设还是资源引进等都受制于上一级,同时影响效率。
这里面主要涉及三个方面:
第一,没有相应管理权限。相应的等级匹配相应的权限、管理机构、人员编制和财政支出,但很多特大镇创造了高收益,容纳几十万甚至近百万人的就业和生活,可大部分治理权限却需要等上一级决定,自身无及时处置权和决策权。
第二,没有财权。目前特大镇挣的钱基本都上缴了,自己没金库,要花钱还得从上往回要,严重影响自身决策和基础设施建设。以苍南县划出龙港前后数据对比为例:
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数据来源:龙港市、苍南县统计局
龙港给苍南县创造近50%GDP,40%财政收入,但苍南县城的基础建设和公共服务比龙港要好得多,这相当于县里花镇上的钱给自己盖房子。佛山南海狮山也一样,狮山给南海贡献1/3的GDP和大部分税收,但南海规划最好配套最好最漂亮的是区政府驻地桂城,都是一个道理。财权是上级政府最不愿意下放,但也是特大镇发展面临的最大问题。
第三,资源供给不足。计划体制的资源自上而下分配,镇一级享受到的资源微乎其微。比如,一个地方有了土地指标就有了发展的空间和基础,但土地指标到镇一级就少得可怜,这大大抑制发展空间。
三者相互循环作用,便大大影响了特大镇的发展与活力。
同时,东部沿海城市群的百强镇的工业集群功能效应已经在减弱。第二、第三产业具有共同集聚效应,当前二三产业主要集中在东部省份。但当前经济发达地区工业规模变化不会像过去那样强大,像珠三角地区,服务业比重以每年大概不到一个百分点的占比在增加,工业增速以每年不到一个百分点的速度在下降。
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据来源:广东省统计局

城市工业化在中后期发生产业替代,服务业作用加强,特大镇的工业集群功能就会弱化,这时城市的作用便会进一步发挥。当前第二产业由东部沿海向中西部尤其是中部地区转移明显,中部地区特别是省会城市辖区内入围百强区、百强县、百强镇的数量呈加速上升趋势,这其实就是特大镇在中东部地区由于地区经济差异所发生的功能变化所造成的。
所以,“特大镇改市”对东部沿海城市群地区来说便是促进发挥城市化作用,对中西部大城市群则是增强工业集群功能的带动作用。
并且我国有38741个乡镇行政区、69万个行政村,特大镇改市涉及行政划分,合并周边乡镇或村也能辐射带动周边,不少村民还能就地改为市民。
因此,镇改市对提高农业转移人口市民化质量、优化城镇化空间格局、提升城市综合承载能力、加快推进城乡融合发展可谓妙言要道。在当前“外循环”阻力增强之下,镇改市对激发出广大乡镇活力,解决发展不平衡不充分问题,促进“内循环”的带动作用是质变的。
当然,镇改市的行政区划调整涉及利益矛盾,而且行政级别提高,行政配套相应也会增多,便会面临“人少事多”矛盾;增加人力又容易造成行政成本加大增加财政压力等,涉及的范围和引起的变化,问题广泛复杂前所未有;是当前一个更大的改革,这些问题需要国家在一定时机内通盘统筹研究解决。
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近三年新型城镇化重点任务
总结

当前,怀揣“城市”梦想的特大镇不在少数。它们大多拥有优势产业,具有一定的人口、工业和商业聚集规模,具备了城市的体量和特征。从这些乡镇的实践经验来看,它们所遇到的问题也十分相似。再参考欧美城镇发展,几千人就是市,如意大利几千万人口,有1万多个城市。而我国14.1亿人口,城镇人口9.2亿,城市数量和城镇化人口显得不太匹配。
新型城镇化需要有效地、低成本地完成转变,在新时代、新理念、新格局下,镇改市必将是一个值得关注的趋势!
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