撤县设区“踩刹车”,县城建设“加油门”,中国城镇化迎来变局!

发表时间:2022-11-04 16:34

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从县变成县级市,又或者变成某市的某区,这是不少县城的发展历史缩影。

近十年来,一个个县正在逐渐消失……据民政部数据,2010年底,我国共有1461个县,853个市辖区;2020年底,缩减至1312个县,市辖区数量增至973个。十年间,全国共撤销了149个县,同期增加了120个市辖区。


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江苏省盐城市建湖县


近些年,撤县建市设区被视为实现城镇化的高效路径,强省会及省域副中心建设热潮让其“炙手可热”,不少沿海城市、省会城市动力拉满,争先恐后地扩容,以此来扩大城市行政区划范围,壮大城市人口和经济规模,提升城市竞争力和影响力。

由于我国行政区划复杂多样,撤县建市设区后,也会导致一些“奇葩”情况出现。例如,一些远离城区的县,被吸纳收编后,造成中心难以辐射、畸形的城市空间结构。万州是直辖市重庆的市辖区之一,但却位于重庆东北部,距离重庆主城九区远达230公里,坐动车要一个半小时才能到达,诸如此类让人瞠目结舌的案例比比皆是。

如今,又一个新的转折点到来,撤县建市设区,从轰轰烈烈遍地开花,迎来了“急刹车”时期……



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撤县建市设区的发展


所谓撤县建市,是将县改设为县级市,虽然行政级别不变,但县级市属于“城市”序列;撤县设区,是将县改设为市辖区,属于市级“权力”范围的扩张。两者都是城市扩容的重要途径。

撤县建市设区并非新鲜事,历史上“撤县建市设区”的发展浪潮跌宕。

第一次撤县建市设区热潮发生在改革开放后。随着中国城镇化的发展,“撤县建市”如火如荼地推动,据统计,截至1998年底,全国共有约350个县级市。当时的昆山、江阴、义乌等一大批经济实力较强的县先后成功晋级为县级市。


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1988年,义乌撤县建市


升级为“市”后,有的县却“徒有其表”,农村人口依旧庞大,甚至出现城郊比例失衡、假性城市化等问题。因此,1997年,国务院便叫停了撤县建市设区。

第二次热潮重启于2014年。2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》,提出要完善设市标准,具备行政区划调整条件的县可有序改市;制定城市市辖区设置标准,优化市辖区规模和结构。

从2014年开始,撤县设区呈井喷式发展,2016年前后,随着国家进一步推动省直管县财政改革,削弱了地级市的财权,为了增加地区财政收入,一些城市更加有撤县设区的冲动。据统计,2014-2021年全国共有112个县(市)被调整为市辖区,其中2014、2015、2016年分别有20、26、30个。

在此次热潮中冲在前头的,要数国内的一线城市、省会城市。2014年广州撤增城、从化改区,2015年北京撤密云、延庆设区,2016年上海撤崇明改区。杭州在2014年将百强县富阳纳入市区,2017年将县级市临安设为第十个区;成都在2015、2016和2020年分别将双流县、郫县和新津县设为区;西安在2014、2016年分别撤高陵县、户县设区……


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2011年,深圳率先成为“无县”大都市


这一波浪潮中,北上广深、厦门、南京、武汉、佛山等一、二线城市进入“无县时代”,成都、西安等省会城市的“强省会”战略加快部署,其他有实力和潜力的三四线城市也放开手脚,通过扩容做大做强。

但是,从2017年开始,政策开始逐渐收紧。从2017年开始,撤县设区的数量从前几年的年均20个以上直接降到个位数。

撤县设区的火热建设,逐渐暴露出“摊大饼”式的城市扩张所带来的相关“城市病”问题。一些城市通过撤县设区追求土地和行政区划意义上的城镇化,不但没有带动城乡一体化、人口城镇化和村民市民化,反而带来不少治理难题,如引发市域行政区划混乱、城市空间结构畸形、公共服务和施政效益低下等。

今年,发改委发布的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》比去年的文件多了一条“优化行政区划设置”,对撤县(市)设区的表述变为“慎重从严”。2022年全国两会期间,“严控撤县建市设区”也被写入了《政府工作报告》。这意味着撤县设区进入“慎”和“严”的冷静期。



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为何要“慎重从严”?


撤县设区的初衷,是为了更好地推动我国的城镇化进程,那如今为何步步为营?

在理想化合理化的情况下,撤县设区应该是一件让人拍手称快的事情,但盲目无序地扩张,势必会引发一系列问题。


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河南省驻马店市泌阳县


第一,撤县设区会带来区域发展不平衡与城乡发展差异加大的问题。

大城市在撤县设区的过程中,往往容易出现“虹吸”效应,即吸取了原有县的财政、土地、教育、医疗、人口等要素,使得各类资源流向中心城区,这无疑会限制县域发展,甚至导致发展后退的窘境。

江苏泰州下辖的一个经济较强的县级市姜堰,2011年并入泰州城区前,全年GDP364.08亿元,同属泰州下辖的兴化市为459.47亿元,南通的海安县为429.52亿元。彼时三个县城相差不过数十亿。

2021年,已成为市辖区的姜堰,GDP为781.51亿元,而兴化市首次破千亿,达到1020.94亿元,升级为县级市的海安生产总值更达到1343.09亿元。姜堰与曾经旗鼓相当的对手,在经济总量差距上已拉开到数百亿元。


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数据来源:泰州市统计局


如果有悖于区域协调发展、城乡融合发展、高质量发展以及共同富裕的理念的,自然需要慎重从严。


第二,撤县设区容易引发行政区划混乱、治理难度加大、抗风险能力下降的问题。

我国行政区划复杂多样,撤县设区带来的城区面积和城区人口规模的扩大,必然会增加治理难度,对城市的基础服务和公共服务能力要求更高。另外,发展不足的,还会出现“假性城市化”问题,譬如有的区农村、山区比例仍然很高,有的街道下还有大量建制村;产业结构仍然以第一、第二产业为主,与城市化高度相关的第三产业并未培育起来等。

当前复杂多变的新冠疫情,也暴露出一些城市的抗风险能力不强的问题,许多城市原有的治理能力与水平尚嫌不足,在疫情压力之下更加被动,稍有不慎,产生的损失不可估量。因此,就目前不少城市的管理能力而言,还是不能轻易撤县设区、盲目扩张。

严控撤县设区还有一个重要原因,就是推进以县城为载体的城镇化建设。目前,县城建设迎来快速发展期,县域需要属于自身的更为广阔的成长空间。

今年5月,《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》正式对外发布。《意见》指出,县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑,对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。


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浙江省杭州市桐庐县


从城乡融合发展看,县城位于“城尾乡头”,是连接城市、服务乡村的天然载体。

2021年底,我国城镇常住人口为9.1亿人。其中,1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右,394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右,县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%,县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。按照城镇化率超过70%的发展目标,未来还将有3亿-4亿人适应城市型的生活模式,在此背景下,县城就是重要的支撑点。

以县城为载体的城镇化,实则是通过补齐县城短板,为吸引和承载更多农业转移人口以及返乡创业人士创造条件,让人们在县城就能过上高品质生活,激活内需潜力。



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严控之下,如何发展?


2021年末,我国常住人口城镇化率达到64.72%,这意味着,我国城镇化已进入较快发展的中后期,也是全面转型、高质发展的关键期。

在“十四五”规划中,依旧有不少城市把撤县设区的扩容梦写入其中。


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各城市相关扩容政策


然而政策大幕落下之后,各级城市应该如何发展?

撤县设区不是不能做,而是要严控,需要根据城市实际情况来看。目前,我国大部分城市已经完成了行政区划调整,但还有一些地级市可能没有赶上这一轮热潮,特别是一些中西部地区的中心城市,还有很多县,城镇化率不高,需要继续完成升级以发挥对全省的引领带动作用,因此一些城市采取撤县设区有其合理性与必要性。

对于以省会城市为主的中心城市,2022年政府工作报告中提出的“稳步推进城市群、都市圈建设,促进大中小城市和小城镇协调发展”为其指明了道路。

一方面,中心城市要“瘦身健体”,有序疏解非核心功能,引导过度集中的资源要素逐步有序转移,合理降低中心城区开发强度和人口密度。

另一方面,还要与周边中小城市、郊区新城、卫星城等联动发展,打造现代化都市圈,实现产业、人口的优化合理布局。近年来,我国都市圈发展不断深入推进:2019年,国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》;2021年,国家发改委先后批复南京、福州和成都都市圈发展规划;2022年以来,国家发改委已批复《长株潭都市圈发展规划》和《西安都市圈发展规划》。


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国家层面已正式批复的五个都市圈


对于一些非省会城市的地级市,则可以通过打造省域副中心城市来获得突破式的发展。

设立副中心城市,能够弥补省会城市以及主中心城市辐射不到的地方。一来可承担转移出来的部分非省会城市功能,二来可服务于其它非副中心城市的地市、县市。例如广东的湛江和汕头、河南洛阳、江西赣州、山西长治、湖北襄阳等先后被确立为省域副中心城市;湖南在“十四五”规划中,将岳阳和衡阳列为省域副中心城市;安徽则提出建设芜湖为省域副中心城市。

对于有发展潜力的县城,要根据资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位等,合理确定不同类型的发展路径,推动县域经济的发展。

2022年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,明确了“大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城”等五类发展方向。

大城市周边县城,主要是支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设,发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。这类县城较为普遍,像成都、重庆、郑州所辖县市基本属于这类。

专业功能县城,是指具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长,发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城,支持边境县城完善基础设施。这类县城也较为常见,例如,全国40%的运动鞋产自福建晋江,70%的淡水珍珠产自浙江诸暨,75%的眼镜镜片产自江苏丹阳,国内不少县域已经形成“一镇一品”“一村一品”的产业集群。


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福建晋江安踏总部


农产品主产区县城,则能够有效服务“三农”、为保障粮食安全提供支撑。例如江苏盱眙、湖北潜江的小龙虾驰名中外;陕西洛川苹果名声响亮;兰州榆中县,建成粤港澳大湾区“菜篮子”。

生态功能区县城主要承接生态地区超载人口转移,发展适宜产业和清洁能源。人口流失县城则是可能消失、需要转型发展的一类。

总的来说,国家今年出台的有关撤县设区、县城建设的政策是相辅相成的,也是中国新型城镇化建设的具体方向。严控撤县设区,不仅意味着数量上的控制,更着重于质量上的控制,在保持大城市高质量生长的同时,重视县城的潜力与发展。



古人云“郡县治,天下安”,今天仍然如此。站在中国城镇化进程的分岔口,慎重从严撤县设区,实则为了更好地发展县域。


县域经济甚至更下沉的经济体系,是整体经济向上向好发展的重要基石。大城小县协调发展,方为长久之道。



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